지난 10월 13일 국세청 국정감사장. 이광재 더불어민주당 의원이 조세심판원의 전문성 문제를 꺼내 들었다. 100억원이 넘는 세금 다툼에서 대형 로펌의 전문가들을 상대해야 하지만, 정작 조세심판원은 순환보직 중심으로 운영돼 전문성이 떨어진다는 지적이었다. 이 의원이 조세전문법원 설치에 대한 의견을 묻자 임광현 당시 국세청장은 "검토해 볼 만한 시기가 됐다"고 했다.
조세법원을 만들자는 얘기는 오래전부터 있었다. 관련 연구도 여러 차례 진행됐고, 문재인 정부 때는 대통령 직속 재정개혁특별위원회(이하 재정특위)에서 굵직한 개혁 과제로 다뤘다. 그런데도 조세법원 도입이 쉽지 않은 이유는 뭘까.
조세법원, 과거 연구보고서에는 뭐라고 적혔나
조세법원 도입 논의는 적어도 20여 년 전으로 거슬러 올라간다. 2004년 국세청이 발주한 '주요 선진국의 조세불복제도 연구(2005년 최종 보고서)'에서 연구진은 조세법원 설치 필요성을 검토했다.
당시 연구진이 주목한 건 조세소송을 담당하는 법관의 전문성. 세금 다툼에는 세법과 회계에 대한 깊은 이해가 필요하지만, 행정법원 판사들은 순환 인사로 여러 행정사건을 함께 맡는다는 것이었다. 다만 전문법관 확보가 어렵다는 점에서, 로스쿨과 배심제·참심제 도입 여부 등을 살펴보며 장기적으로 검토할 것을 제안했다.
조세법원 도입 논의는 문재인 정부 때인 2018년 다시 수면 위로 떠올랐다. 그해 4월 문재인 정부의 조세·재정개혁 설계도를 그릴 재정특위가 출범했다. '100년 가는 조세·재정개혁'을 내세울 만큼 출발은 거창했다. 당시 관심은 종합부동산세 등 부동산 보유세 개편에 쏠렸지만, 부당한 세금에 맞서는 납세자의 권리를 어떻게 보호할지도 개혁 과제였다.
이 과정에서 조세법원 설치 주장도 나왔지만, 이듬해 2월 최종 보고서에는 빠졌다. 재정특위는 국세청과 조세심판원으로 나뉜 불복절차를 심판원 중심으로 정비하는 데 무게를 뒀다.
공교롭게도 재정특위가 출범하던 2018년 4월, 국세청도 '조세불복제도의 합리적 개선방안' 연구용역을 발주했다. 그해 9월까지 진행된 연구에서 나온 결론은 조세법원의 적극적인 도입이었다.
연구진은 조세사건의 비중이 적지 않고 세법과 회계에 대한 전문적인 판단도 필요한 만큼, 특허법원처럼 별도의 전문법원을 설치해야 한다고 봤다. 실제 2014~2016년 행정법원에 접수된 1심 사건 5만5442건 중 조세소송은 7073건으로 12.8%를 차지했다.
2005년 연구가 전문법관 확보의 어려움을 이유로 장기 검토를 제안했다면, 2018년 연구는 한발 더 나아갔다. 헌법 개정 없이 법률 개정만으로 조세법원을 설치할 수 있다고 판단했고, 예산 부담을 줄이기 위해 미국처럼 하나의 법원을 두고 법관들이 전국을 순회하며 재판하는 방안까지 제시했다.
조세법원 설치에 심판원이 등장한 이유
과거와 달리 조세법원 설치 논의에서 조세심판원이 지목된 이유는 뭘까. 납세자와 과세당국 간 분쟁을 판단하는 준사법기관인 만큼, 순환보직이나 국세청의 고액 사건 패소만으로 전문성 부족을 단정하기는 어렵다.
굳이 다른 이유를 찾자면 심판원에 대한 '신뢰' 문제를 꼽을 수 있다. 전관이나 외부 인사가 심판 과정에 영향을 미치지는 않는지에 대한 의문이다. 실제 심판원이 자체 개혁에 나선 것도 이와 무관하지 않다. 지난 4월 청렴윤리팀을 신설한 데 이어 5월에는 외부의 부적절한 접촉이나 청탁 시도를 의무적으로 보고하고, 전관과의 비공식 소통을 차단하는 방안을 내놨다.
심판원에서 다루는 세금 규모도 눈여겨볼 만하다. 심판원과 국세청에 따르면 심판청구(내국세 기준)는 2024년 6035건에서 2025년 4498건으로 25.5% 줄었다. 반면 청구금액은 같은 기간 3조8247억원에서 6조5813억원으로 72.1%나 커졌다.
사건 수는 줄었지만, 한 건에 걸린 세금은 더 커졌다. 심판원의 판단에 걸린 경제적 이해관계가 크고, 공정성과 신뢰를 확보하는 일도 중요해졌다는 얘기다.
"조세법원 여전히 필요…조직 논리가 걸림돌"
8년 전 조세법원이 필요하다고 했던 연구진. 지금도 그 생각은 같을까. 2018년 국세청 연구용역에 참여했던 박훈 서울시립대 교수는 "지금도 조세법원은 필요하다고 본다. 조세사건은 난도가 높은데, 판사들이 순환근무를 하는 구조에서는 전문성을 쌓는 데 한계가 있다"고 말했다.
조세법원은 왜 아직도 만들어지지 않았을까. 박 교수는 법원과 행정기관, 전문직역 간 이해관계를 이유로 꼽았다. 그는 "조세사건의 전문성을 높이자는 취지에서 시작했지만, 국세청 심사청구를 줄일 것인지, 조세심판원의 역할을 줄일 것인지 등 조직의 논리로 이어지면서 추진이 어려워졌다"고 설명했다. 박 교수에게 조세법원 도입을 둘러싼 쟁점과 현실적인 대안을 들어봤다.
Q. 연구 이후 8년이 지난 지금도 조세법원 설치가 필요하다고 보는가?
필요하다고 본다. 무엇보다 조세사건은 난도가 높다. 현재 법원에서도 조세사건을 담당하는 재판부가 구성돼 있지만, 판사들이 순환근무를 하고 있다. 조세사건의 전문성을 높이려면 전문가가 필요하지 않겠느냐는 생각이다.
문제는 특정 판사가 조세사건을 장기간 담당하면서 노하우를 축적하도록 할 것인지, 아니면 일정 기간만 맡도록 할 것인지다. 현재 법원의 인사체계는 후자에 가깝다. 조세사건은 판사들 사이에서 인기가 있는 분야이기도 해 특정 판사에게 계속 맡기기보다는 순환하도록 하는 구조다. 이 때문에 조세사건을 담당하는 재판부의 전문성이 과거보다 떨어졌다는 평가도 있다.
조세법원을 지속 가능하게 운영하려면 법원뿐 아니라 그 이전 단계인 행정심판제도도 함께 살펴봐야 한다. 무엇보다 그 중심에는 납세자가 있어야 한다. 정권 초기에 추진 동력이 있을 때 조직 논리에 얽매이지 않고 접근할 필요가 있다.
Q. 조세법원 도입이 오랫동안 논의됐는데도 실현되지 않은 이유는 무엇인가?
조세법원을 도입하는 것은 생각보다 쉽지 않은 문제다. 행정부 입장에서는 조세법원이 만들어지면 기존 행정심판제도에도 변화가 생길 수밖에 없고, 이에 따라 조직과 인사 문제가 발생한다. 법원 입장에서도 조세법원에 판사를 배치해야 하므로 상당히 큰 변화다.
조세사건의 전문성을 높이자는 취지에서 시작했지만, 국세청 심사청구를 줄일 것인지, 조세심판원의 역할을 줄일 것인지 등 조직의 논리로 이어지면서 추진이 어려워졌다.
여기에 세무사·회계사·변호사 등 전문직역의 이해관계도 얽혀 있다. 행정심판 단계에서는 세무사와 회계사의 역할이 크지만, 법원으로 가면 변호사의 역할이 커진다.
특허 분야에서 변리사가 특허심판원 단계의 사건을 다루는 것처럼, 세무사들도 조세법원의 1심이 사실심이라면 자신들에게도 역할을 부여해 달라고 요구할 수 있다. 반면 변호사들은 소송인 만큼 변호사가 담당해야 한다는 입장일 수 있다. 조세법원을 도입하면 기존 조세불복 시장에도 영향을 줄 수밖에 없다는 것이다.
조세법원 도입은 문재인 정부 당시 재정개혁특별위원회에서도 논의됐다. 서울대 이창희 교수가 적극적으로 주장했고, 법원도 상당히 긍정적이었다. 하지만 사법부 내 상고법원 문제가 불거지면서 관심이 줄었다. 결국 여러 사정이 겹치면서 논의가 중단됐다.
Q. 별도의 조세법원을 설치하는 것보다 기존 행정법원의 조세 전담재판부를 강화하는 것이 더 현실적이라는 견해에 대해서는?
현실 가능성은 그쪽이 더 높다. 법원 내부에서 해결하는 방식이라면 판사들의 순환근무 문제만 조정해도 조세법원 도입의 목적을 일부 달성할 수 있다.
조세법원을 설치하자는 이유의 상당 부분은 조세사건의 전문성을 높이자는 데 있다. 일반 행정법원은 조세사건뿐 아니라 건축, 음주운전 등 여러 행정사건을 다룬다. 조세 전담재판부를 두고 인사원칙을 조정하면 전문성 강화라는 목적을 어느 정도 실현할 수 있다.
다만 특정 판사에게 조세사건을 계속 맡기는 데 대한 거부감이 있다. (국세청)공무원 사회에서도 특정 직원이 조사국에만 계속 근무하면 특혜처럼 보일 수 있다. 법원에서도 마찬가지다. 조세사건을 계속 담당하게 하면 전문성은 높아질 수 있지만, 내부에서는 특정인에게 좋은 보직을 몰아주는 것 아니냐는 불만이 나올 수 있다.
Q. 최근 국세청 국정감사에서 제기된 조세심판원 전문성 문제를 어떻게 보는가?
현재 조세심판원에는 전문성이 있다고 본다. 다만 상임심판관과 비상임심판관이 함께 참여하는 구조에서 업무 집중도가 떨어질 가능성은 있다.
비상임심판관의 전문성이 부족하다는 뜻은 아니다. 심판 업무에 전념하는 사람과 다른 업무를 병행하는 사람 사이에는 차이가 있을 수 있다. 심판원의 전문성을 높이려면 상임심판관 중심으로 운영하는 방안도 검토할 수 있다.
국세청과 조세심판원의 관계도 살펴볼 필요가 있다. 2018년 당시에도 두 기관 사이에 갈등이 있었다. 국세청은 정당하다고 판단한 과세처분이 심판원에서 취소되는 데 불만이 있었다. 특히 심판원에서 납세자의 청구가 인용되면 과세관청은 그 판단을 법원에서 다시 다투기 어렵다. 조세법원 논의에는 과세처분에 대해 사법적 판단을 받아보려는 문제의식도 담겨 있었다.
Q. 조세법원 도입을 다시 검토한다면 무엇부터 논의해야 하는가?
먼저 조세법원을 통해 해결하려는 문제가 무엇인지부터 명확하게 해야 한다. 조세법원 문제는 행정부 내에서 논의할 수 있지만, 실제 법원 설치는 사법부와 관련된 문제다. 지금 정부에서 행정부가 법원 조직에 관한 논의를 주도하기가 쉬울지도 생각해 봐야 한다.
다만 국세청장을 지낸 인사가 대통령비서실장으로 자리를 옮긴 만큼 논의에 힘을 실어줄 여지는 있을 수 있다.
과거에도 조세불복제도를 둘러싼 기관 간 이해관계는 복잡했다. 이명박 정부 때도 비슷한 문제가 있었다. 국민권익위원회의 위상이 강할 때는 조세불복 기능을 권익위로 가져가자는 논의가 있었다. 조세심판원으로 통합하자는 방안도 있었고, 국세청은 심사청구를 중심으로 통합하는 방안을 생각했다.
조세불복제도를 개편하려면 국세청뿐 아니라 세제실, 행정안전부, 조세심판원, 국민권익위원회 등 여러 기관의 이해관계를 조정해야 한다.
사법부 내 조세법원 설치가 목적이라면 조세사건을 장기간 담당할 수 있는 판사를 육성하는 인사체계를 만드는 것도 방법이다. 반면 행정부 내에 독립적인 조세법원을 설치하려는 것이라면 헌법적인 문제를 검토해야 한다. 조세법원 도입을 논의하면서 법원 단계의 전문성 제고와 행정심판제도 개편을 구분하지 않으면 논의가 다시 기관 간 조직 문제로 흘러갈 수 있다.
